Như vậy, trong chủ trương của Đảng cũng đã ghi nhận tài chính như một trong các công cụ quan trọng nhất để bảo vệ đất trồng lúa. Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 35/2015/NĐ-CP về quản lý, sử dụng đất trồng lúa (có hiệu lực từ ngày 1/7/2015) và các văn bản liên quan thể chế hóa tương đối đầy đủ, rõ ràng chủ trương này. Tuy nhiên, các quy định này còn một số nội dung cần được bàn luận, trao đổi thêm.

Các quy định về tài chính đối với người trồng lúa

Người nông dân, người trực tiếp sản xuất nông nghiệp là người trực tiếp sử dụng, đồng thời cũng trực tiếp bảo vệ và phát triển đất lúa. Với vai trò quan trọng đó, Nhà nước áp dụng các chính sách tài chính để tác động tới hành vi của họ đối với đất trồng lúa của họ như sau:

Một là, Nhà nước thực hiện việc giao đất không thu tiền SDĐ, miễn giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất cho người trồng lúa. Trong đó, Nhà nước giao không thu tiền SDĐ đối với hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp trong hạn mức (Điều 54 Luật Đất đai năm 2013). Các Luật Đất đai trước cũng quy định tương tự, tuy nhiên điều đáng chú ý là quy định này vẫn được giữ lại khi Luật Đất đai năm 2013 giảm số trường hợp Nhà nước giao đất không thu tiền SDĐ. Quy định Nhà nước giao đất không thu tiền SDĐ được áp dụng chung đối với mọi người nông dân trực tiếp trồng lúa với diện tích trong hạn mức. Đối với hộ gia đình, cá nhân là dân tộc thiểu số thì Nhà nước còn thực hiện miễn, giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất nông nghiệp, trong đó có đất trồng lúa (Điều 110 Luật Đất đai năm 2013). Thực chất các quy định về không thu tiền SDĐ, miễn giảm tiền sử dụng, tiền thuê đất đối với người SDĐ nông nghiệp, trong đó có đất trồng lúa không chỉ nhằm mục đích bảo vệ đất trồng lúa, mà còn hướng tới bảo đảm chính sách KT-XH của Nhà nước.

Hai là, Nhà nước miễn, giảm thuế SDĐ nông nghiệp đối với: Tất cả các hộ gia đình, cá nhân SDĐ trồng lúa được Nhà nước giao trong hạn mức giao đất nông nghiệp để sản xuất nông nghiệp; đất được thừa kế, cho tặng, nhận chuyển QSDĐ mà trong hạn mức cũng được Nhà nước áp dụng chính sách này. Hộ gia đình, cá nhân là thành viên hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, là nông trường viên đã nhận đất giao khoán ổn định của hợp tác xã, nông trường quốc doanh để sản xuất nông nghiệp theo quy định của pháp luật. Và, tất cả các hộ, gia đình, cá nhân SDĐ trồng cây hằng năm có ít nhất một vụ lúa trong năm đối với diện tích đất không giới hạn. Chính sách này cho thấy, người SDĐ trồng lúa được nhà nước thực hiện miễn giảm thuế phổ biến hơn sử dụng các loại đất nông nghiệp khác. Do đó, người nông dân hưởng hoàn toàn thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất của mình theo quy định tại Điều 166 Luật Đất đai năm 2013, dù rằng với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, Nhà nước cần hưởng một phần lợi ích từ đất mà người nông dân SDĐ tạo ra. Tuy nhiên, lợi ích thực tế từ hoạt động sản xuất nông nghiệp nói chung, sản xuất lúa nói riêng không cao, trong điều kiện đất đai manh mún thì đối với nhiều hộ dân, hoạt động này có tính chất “lấy công làm lãi” nhằm mục đích chủ yếu là bảo đảm lương thực cho gia đình.

Ba là, Nhà nước hỗ trợ bằng tiền cho người nông dân khi sử dụng và phát triển đất trồng lúa. Trong đó, khi SDĐ trồng lúa, người nông dân được hỗ trợ tiền để mua giống mới, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ mới trong sản xuất lúa hoặc/và liên kết sản xuất, tiêu thụ sản phẩm. Như vậy, khác với quy định tại Nghị định số 42/2012/NĐ-CP Nhà nước thực hiện hỗ trợ sản xuất, tức là người nông dân cứ sản xuất trên cách đồng của mình là được nhận hỗ trợ mà không kể khoản hỗ trợ được đầu tư thế nào, hiệu quả đến đâu, Nghị định số 35/2015/NĐ-CP ghi nhận việc Nhà nước hỗ trợ có chủ đích nhằm phát triển sản xuất theo hai hướng, cụ thể là: Đầu tư phát triển sản xuất trực tiếp (mua giống mới, tiến bộ kỹ thuật); đầu tư phát triển hoạt động hỗ trợ sản xuất lớn thông qua tổ chức sản xuất và tổ chức thị trường tiêu thụ nông sản. Cách thức hỗ trợ theo Nghị định số 35/2015/NĐ-CP là trao cho UBND cấp tỉnh phân bổ nguồn ngân sách được hỗ trợ, trong đó có phân bổ hỗ trợ người nông dân SDĐ lúa, trong khi Nghị định số 42/2012/NĐ-CP lại quy định mức hỗ trợ cụ thể đối với người nông dân theo diện tích trồng lúa của họ.

Bốn là, phù hợp với quy định tại khoản 2, Điều 9 Luật Đất đai năm 2013 là “…khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học, công nghệ vào khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất” và quy định tại khoản 2, Điều 164 là “khuyến khích tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đầu tư để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng…”, Nhà nước thực hiện hỗ trợ mức cố định đối với tất cả các hộ gia đình, cá nhân trên toàn quốc với mức 10.000.000 (mười triệu) đồng/ha đất trồng lúa được khai hoang, cải tạo (trừ đất trồng lúa nương được khai hoang từ đất chưa sử dụng hoặc phục hóa từ đất bị bỏ hóa) và 5.000.000 (năm triệu) đồng/ha đất chuyên trồng lúa nước được cải tạo từ đất trồng lúa nước một vụ hoặc đất trồng cây khác. Hai mức hỗ trợ khác nhau như vậy cũng tương ứng với mức chi phí của hai trường hợp khai hoang, cải tạo đất vừa nêu. Tuy nhiên, theo Nghị định số 35/2015/NĐ-CP về quản lý, sử dụng đất trồng lúa thì Nhà nước không hoàn toàn dựa vào mức chi phí thực tế để hỗ trợ như quy định tại văn bản cùng tên là Nghị định số 42/2012/NĐ-CP.

Ngoài ra, Nhà nước còn sử dụng một công cụ tài chính khác là nghĩa vụ tài chính khi hộ gia đình, cá nhân chuyển từ đất nông nghiệp, trong đó có đất trồng lúa được Nhà nước giao không thu tiền SDĐ sang đất ở. Mức thu trong trường hợp này bằng mức chênh lệch giữa tiền SDĐ tính theo giá đất ở với tiền SDĐ tính theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm có quyết định chuyển mục đích SDĐ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Các quy định về tài chính đối với nhà đầu tư

Thứ nhất, khi nhà đầu tư chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp, trong đó có đất trồng lúa sang đất ở hoặc đất nghĩa trang, nghĩa địa có mục đích kinh doanh thuộc trường hợp phải nộp tiền SDĐ thì họ phải nộp tiền SDĐ với mức bằng 100% tiền SDĐ theo giá của loại đất sau khi chuyển mục đích và bằng mức chênh lệch giữa tiền SDĐ tính theo giá đất sau khi chuyển mục đích SDĐ trừ (-) tiền SDĐ tính theo giá đất của loại đất trước khi chuyển mục đích. Giá đất làm căn cứ tính thu tiền SDĐ theo bảng giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành. Trường hợp nhà đầu tư nhận chuyển nhượng QSDĐ hợp pháp để thực hiện dự án đầu tưmà chuyển mục đích SDĐ như nêu trên thì giá đất làm căn cứ tính thu tiền SDĐ được xác định theo phương pháp so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập, thặng dư và phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất.

Thứ hai, ngoài nghĩa vụ tài chính được áp dụng đối với nhà đầu tư chuyển mục đích SDĐ cả các loại đất nông nghiệp sang đất ở, đất nghĩa trang nghĩa địa thuộc trường hợp phải thu tiền SDĐ nêu trên thì trường hợp họ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp từ đất chuyên trồng lúa nước phải nộp một khoản tiền để Nhà nước bổ sung diện tích đất chuyên trồng lúa nước bị mất hoặc tăng hiệu quả SDĐ trồng lúa. Mức thu này Chính phủ không quy định để áp dụng trên toàn quốc mà do UBND cấp tỉnh quyết định nhưng không thấp hơn 50% số tiền được xác định theo diện tích đất chuyên trồng lúa nước chuyển sang đất phi nông nghiệp nhân với giá của loại đất trồng lúa tính theo bảng giá đất tại thời điểm chuyển mục đích SDĐ. Khoản thu mới được Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 35/2015/NĐ-CP quy định nộp về NSNN địa phương và được sử dụng để hỗ trợ người sử dụng và phát triển đất lúa (đối với những địa phương đã cân đối được ngân sách hoặc có điều tiết các khoản thu phân chia về ngân sách trung ương).

Các quy định về tài chính đối với chính quyền địa phương

Phù hợp mục tiêu xây dựng xã hội giầu, mạnh, các địa phương ganh đua làm giầu bằng việc đẩy mạnh phát triển công nghiệp, chuyển không ít diện tích đất nông nghiệp nói chung, đất trồng lúa nói riêng, kể cả diện tích đất “bờ xôi, ruộng mật” phục vụ nhu cầu này. Điều đó cũng có nghĩa, không địa phương nào muốn người dân địa phương mình trồng lúa để rồi thu nhập của dân không cao, thu ngân sách địa phương thấp... Vì điều này, Nhà nước quy định một số chính sách tài chính đối với địa phương sau đây:

Một là, NSNN hỗ trợ chi đầu tư và chi thường xuyên của địa phương với mức 1.000.000 (một triệu) đồng/ha/năm đối với đất chuyên trồng lúa nước và 500.000 (năm trăm ngàn) đồng/ha/năm đối với đất trồng lúa khác, trừ đất lúa nương được mở rộng tự phát không theo QH, KHSDĐ trồng lúa. Địa phương được hỗ trợ theo diện tích đất trồng lúa của mình. Nhưng chỉ các địa phương nhận bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương và tỉnh Quảng Ngãi được hỗ trợ 100% kinh phí phí từ ngân sách trung ương; các địa phương điều tiết các khoản thu phân chia về ngân sách trung ương dưới 50% được hỗ trợ 50% kinh phí từ ngân sách trung ương; các địa phương đã cân đối được ngân sách thì sử dụng ngân sách địa phương để thực hiện.

Hai là, chính quyền địa phương được tự chủ quyết định việc sử dụng kinh phí hỗ trợ phục vụ bảo vệ và phát triển đất trồng lúa như lập quy hoạch, lập bản đồ đất lúa; xác định chất lượng và cải tạo nâng lượng đất; khai hoang, phục hóa đưa đất vào trồng lúa; xây dựng, duy tu bảo dưỡng các công trình hạ tầng nông nghiệp, nông thôn, giao thông, thủy lợi trên đất trồng lúa... Điều này cũng phù hợp với quy định rằng, căn cứ điều kiện cụ thể của địa phương, UBND cấp tỉnh quyết định chính sách hỗ trợ khác ngoài quy định của Nhà nước để quản lý và SDĐ trồng lúa có hiệu quả.

Một số nội dung cần tiếp tục thảo luận, trao đổi

Luật Đất đai năm 2013 vừa có hiệu lực được 1 năm, Nghị định số 35/2015/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 01/7/2015 thay thế cho Nghị định số 42/2012/NĐ-CP, từ góc độ lý luận và thực tiễn, các quy định về tài chính nhằm bảo vệ và phát triển đất lúa còn đặt ra một số nội dung thảo luận sau đây:

Thứ nhất, các quy định về tài chính đối với người nông dân thì theo Nghị định số 35/2015/NĐ-CP Nhà nước không còn hỗ trợ đại trà mà hỗ trợ có chủ đích. Và một điều cần được làm rõ là, Nhà nước thực hiện hỗ trợ trước theo nhu cầu đầu tư của người nông dân hay sau khi người nông dân đầu tư. Như vậy, lại nảy sinh một việc phức tạp cần có cơ quan, cá nhân có thẩm quyền nào đó thực hiện là xác định nhu cầu đầu tư (hỗ trợ trước) hoặc xác định đầu tư thực tế của người dân (hỗ trợ sau). Với nếp giải quyết công việc hành chính hiện nay của chính quyền cơ sở thì người nông dân sẽ không sẵn sàng chứng minh nhu cầu đầu tư và sự đầu tư có thật của mình để nhận hỗ trợ từ Nhà nước. Mặt khác, trong một nền sản xuất lớn, sản xuất lúa hàng hóa thì điều người nông dân quan tâm là giá cả bán ra và lợi nhuận thu được. Phù hợp với chủ trương của Đảng, Chính phủ cũng đã thực hiện nhiều chính sách hỗ trợ theo hướng này, trong đó có chính sách mua tạm trữ lúa gạo đã được thực hiện trong nhiều năm gần đây nhằm bảo đảm lãi của nông dân sản xuất lúa trên 30% giá thành sản xuất. Tuy nhiên ở nước ta vẫn phổ biến xảy ra hiện tượng “được mùa, mất giá” đối với nông sản, trong đó có hạt lúa, thành quả một sương hai nắng của người nông dân thì tất yếu, lợi ích kinh tế được ghi nhận nêu trên chưa thuộc về người trồng lúa.

Thứ hai, các quy định về tài chính đối với nhà đầu tư, khi chính quyền trung ương không quy định một khoản tiền cụ thể áp dụng chung đối với nhà đầu tư trên cả nước trong trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp từ đất chuyên trồng lúa nước, mà trao quyền này cho chính quyền cấp tỉnh thì tất yếu dẫn đến mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định một khoản tiền khác nhau, đòi hỏi nhà đầu tư phải tìm hiểu trước khi thực hiện dự án đầu tư vào địa phương đó. Tuy nhiên, cũng nội dung này tạo ra điều đáng quan ngại hơn trong công tác bảo vệ đất nông nghiệp thông qua các quy định về tài chính đối với chính quyền địa phương được giới thiệu sau đây.

Thứ ba, các quy định về tài chính đối với địa phương thì như vừa nêu trên, trong trường hợp chính quyền cấp tỉnh xác định khoản tiền mà nhà đầu tư phải nộp trong trường hợp sử dụng đất trồng lúa thực hiện dự án đầu tư của mình thì có thể dẫn đến hiện tượng các tỉnh “xé rào” với mức thu thấp hơn “mức sàn” mà Chính phủ đã quy định trong Nghị định số 35/2015/NĐ-CP như đã từng xảy ra với nhiều chính sách khác nhằm thu hút đầu tư vào địa phương. Điều này rất dễ xảy ra trong tình thế các chính quyền địa phương chịu một sức ép là chỉ số đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh mà trong đó chỉ số đứng ở vị trí thứ 2 là khả năng tiếp cận đất đai và sự ổn định trong sử dụng đất của nhà đầu tư. Mặt khác, yêu cầu của sự nghiệp CNH-HĐH, đặc biệt là chương trình xây dựng nông thôn mới mà ở đó cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động, đặc biệt là tiêu chí về thu nhập… cũng tạo lực cho chính quyền các địa phương chuyển mục đích SDĐ trồng lúa sang đất phi nông nghiệp. Cũng chính sự nghiệp này đòi hỏi chính quyền địa phương cần có khả năng tài chính để đầu tư, tuy nhiên với quy định hiện hành thì chính quyền địa không thu được đồng tiền nào từ người nông dân, trong khi đó từng tấc đất cho nhà đầu tư thuê làm mặt bằng sản xuất kinh doanh đều mang về cho chính quyền địa phương không chỉ tiền thuê đất mà còn khoản tiền chuyển mục đích SDĐ như đã giới thiệu. Khoản thu về ngân sách địa phương đó luôn lớn hơn khoản hỗ trợ của Nhà nước đối với chính quyền địa phương. Mặt khác, với cơ chế hiện nay thì khoản hỗ trợ chính quyền địa phương cũng chỉ có thực đối với tỉnh nghèo, chưa cân đối được NSNN, nhưng đó lại chính là điều mà chính quyền các địa phương không mong muốn, họ muốn thoát nghèo, muốn trở thành tỉnh phát triển, và trong đó không giữ nhiều diện tích đất trồng lúa lại là một giải pháp. Còn có nhiều hơn thế các lý do để chính quyền các địa phương “xé rào” đón nhà đầu tư. Đương nhiên, ngoài công cụ tài chính, Nhà nước trung ương còn có nhiều công cụ khác như công cụ quy hoạch… để các chính quyền địa phương không thực hiện hành vi đối với đất trồng đất lúa theo ý chí của mình mà ảnh hưởng đến chủ trương bảo vệ, phát triển loại đất này.

Tác giả bài viết: PGS.TS Doãn Hồng Nhung - Th.S Vũ Văn Tuấn
Nguồn tin: tapchitainguyenvamoitruong.vn